Η «Οδύσσεια» της Μεταφοράς Συντελεστή Δόμησης & το Δικαίωμα Αποζημίωσης των Κατόχων Τίτλων Μ.Σ.Δ.

Ο θεσμός της μεταφοράς συντελεστή δόμησης (Μ.Σ.Δ.) αποτελεί αναμφίβολα τον πλέον ταλαιπωρημένο θεσμό του Πολεοδομικού Δικαίου στη χώρα μας, αφού εδώ και τέσσερις δεκαετίες δεν έχει επιτευχθεί καν η λειτουργία του παρά τις κατά καιρούς απόπειρες του νομοθέτη που έχουν μείνει έως σήμερα ατελέσφορες. Υπενθυμίζεται εν πρώτοις ότι η Μ.Σ.Δ. συνιστά είδος αποζημίωσης των ιδιοκτητών, τα ακίνητα των οποίων θίγονται από ρυθμίσεις περιβαλλοντικού (λ.χ. διατηρητέα ακίνητα) ή πολεοδομικού περιεχομένου (ρυμοτομούμενα ακίνητα), με συνέπεια να ανακύπτει υποχρέωση αποζημίωσης εκ μέρους του Δημοσίου. Ιστορικά, η πρώτη απόπειρα ρύθμισης του θεσμού της Μ.Σ.Δ. επιχειρήθηκε με τις διατάξεις του ν. 880/1979. Ωστόσο, με τις υπ’ αριθμ. 1071-3/1994 αποφάσεις της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας οι εν λόγω διατάξεις κρίθηκαν αντισυνταγματικές διότι επέτρεπαν τη μεταφορά συντελεστή δόμησης και σε περιοχές που δεν είχαν προκαθοριστεί ως τέτοιες. Ακολούθησε η έκδοση του ν. 2300/1995, με τις διατάξεις του οποίου επιχειρήθηκε να ρυθμισθεί εξ υπαρχής ο θεσμός. Ωστόσο, με τη Σ.τ.Ε. Ολομ. 6070/1996 κρίθηκαν και αυτές οι διατάξεις ως αντισυνταγματικές, κατά το μέρος τους που αφορούσαν ιδίως τα ρυμοτομούμενα ακίνητα. Μεσολάβησε αναθεώρηση του Συντάγματος του 2001 που αντιμετώπιζε το ζήτημα αυτό και, εν συνεχεία, εκδόθηκε ο ν. 3044/2002, με τον οποίο επιχειρήθηκε να ρυθμισθεί εξ υπαρχής ο θεσμός της μεταφοράς συντελεστή δόμησης, ενώ οι μεταβατικές διατάξεις του άρθρου 7 αυτού αφορούσαν τους τίτλους που είχαν εκδοθεί υπό τα προϊσχύσαντα ως άνω καθεστώτα. Ωστόσο, με την απόφαση 2366/2007 της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας κρίθηκαν αντισυνταγματικές βασικές διατάξεις και του νόμου αυτού. Μια ακόμη απόπειρα του κοινού νομοθέτη να επιλύσει το πρόβλημα και να ενεργοποιήσει τον θεσμό επιχειρήθηκε με την έκδοση του ν. 4495/2017. Ωστόσο, και οι διατάξεις αυτές ουδέποτε ενεργοποιήθηκαν, αφού δεν εκδόθηκαν οι προβλεπόμενες σε αυτόν κανονιστικές πράξεις, οι οποίες ήταν απαραίτητες για την εφαρμογή τους. Τελικώς, αντικαταστάθηκαν με τον ν. 4759/2020, με τον οποίο επιδιώκεται, για μια ακόμη φορά, η συνολική ρύθμιση του θεσμού της Μ.Σ.Δ. Ακόμη όμως μέχρι και σήμερα (Ιούλιος 2026) η Διοίκηση δεν έχει εκδώσει, ως όφειλε, παρά την πάροδο του ευλόγου προς τούτο χρόνου από την έκδοση του νόμου (ν. 4759/2020), τις κανονιστικές πράξεις, οι οποίες προβλέπονται στον νόμο αυτόν και είναι αναγκαίες για την ενεργοποίηση των ονομαστικών τίτλων Μ.Σ.Δ., προεχόντως δε, δεν εξέδωσε το προβλεπόμενο προεδρικό διάταγμα που θα ρυθμίζει τα σχετικά με τους εν λόγω τίτλους, ούτε την επίσης προβλεπόμενη Κ.Υ.Α. για τη δημιουργία και τη λειτουργία της Ψηφιακής Τράπεζας Γης, μέσω της οποίας θα συντελείται η μεταφορά του Σ.Δ., ειδικότερα δε, θα προβλέπονται οι διαδικασίες για την πραγματοποίηση Μ.Σ.Δ., ο τρόπος και η διαδικασία λειτουργίας της Ψηφιακής Τράπεζας Γης, ο τρόπος υπολογισμού των αξιών γης των ακινήτων, η ηλεκτρονική διαδικασία αντιστοίχισης των ακινήτων προσφοράς προς τα ακίνητα υποδοχής συντελεστή δόμησης, το τυχόν παράβολο και λοιπά τέλη, οι υπόχρεοι καταβολής και οι δικαιούχοι που τα εισπράττουν, η διαδικασία καταβολής/παρακατάθεσης της αξίας του μεταφερόμενου συντελεστή δόμησης από τον αποδεχόμενο συντελεστή δόμησης και της εκταμίευσής του προς τον προσφέροντα συντελεστή δόμησης, η προθεσμία καταβολής/παρακατάθεσης, μετά από την πάροδο της οποίας ματαιώνεται η διαδικασία μεταφοράς συντελεστή δόμησης, η έντυπη και ηλεκτρονική αποτύπωση της ολοκλήρωσης της μεταφοράς συντελεστή δόμησης και ο σχετικός τίτλος που μπορεί να μεταγραφεί στα υποθηκοφυλακεία και να καταχωρισθεί στα κτηματολόγια της χώρας κλπ. Περαιτέρω, δεν έχει εκδοθεί εισέτι η ως προβλεπόμενη στο άρθρο 78 παρ. 2 εδ. β΄ του νόμου Κ.Υ.Α., με την οποία θα εξειδικεύονται ο τρόπος και οι προϋποθέσεις καταχώρισης τίτλων μεταφοράς συντελεστή δόμησης, που έχουν εκδοθεί βάσει των ν. 880/1979 (Α` 58), 2300/1995 (Α` 69) και 3044/2002 (Α` 197) και θα προσδιορίζεται ο χρόνος έναρξης λειτουργίας της Ψηφιακής Τράπεζας Γης.

Αποτέλεσμα της παράλειψης της Διοίκησης να ενεργοποιήσει τις διατάξεις του ν. 4759/2020 είναι η αδυναμία ενεργοποίησης των τίτλων Μ.Σ.Δ. που έχουν εκδοθεί με βάση τους προγενέστερους νόμους και η διαιώνιση της ομηρείας των κατόχων των τίτλων αυτών, γεγονός που παραβιάζει ευθέως το δικαίωμά τους στην ιδιοκτησία [πρβλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Άρθρο 17 του Συντάγματος, στο συλλογικό έργο: Σπ. Βλαχόπουλος/Ξ. Κοντιάδης/Γ. Τασόπουλος, Σύνταγμα, Ερμηνεία κατ’ άρθρο, εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη, 2024, σελ. 318 επ., του ιδίου, Ο θεσμός της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης και η προστασία της ιδιοκτησίας μετά την αναθεώρηση του 2001, στο συλλογικό έργο: Κέντρο Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου, Ίδρυμα Θεμιστοκλή και Δημήτρη Τσάτσου, Ξ. Κοντιάδης (επιμ.), Πέντε χρόνια μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα 2006, σ. 385 επ.], ενώ παράλληλα ανατρέπεται και η δίκαιη ισορροπία που εγγυάται η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης [πρβλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Η συνταγματική αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης. Κανονιστικό περιεχόμενο και νομολογιακές εφαρμογές, 2024 εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη (Βραβείο Ακαδημίας Αθηνών 2023), του ιδίου, Συνταγματική προστασία του περιβάλλοντος και οικονομική ανάπτυξη: Από τη σύγκρουση στην εναρμόνιση των διακυβευόμενων αγαθών, Επιθεώρηση Δημοσίου Δικαίου και Διοικητικού Δικαίου 2018, σελ. 687 επ., του ιδίου, Το περιβαλλοντικό Σύνταγμα: Σύγχρονες πτυχές, Περιβάλλον και Δίκαιο 2011, σελ. 436 επ., του ιδίου, Κοινωνική δημοκρατία και κοινωνικό κράτος δικαίου κατά το Σύνταγμα του 1975/1986/2001, 2006 εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, σ. 1163 επ., του ιδίου, Αειφορία και βιώσιμη ανάπτυξη ως συνταγματικές αρχές: Ερμηνευτικές, κανονιστικές και νομολογιακές πτυχές του περιβαλλοντικού Συντάγματος, Περιβάλλον και Δίκαιο 2007, σ. 536 επ., του ιδίου, Η συνταγματική αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης των νησιωτικών περιοχών, στο συλλογικό έργο: Γ. Τσάλτας επιμ., Αειφορία και Περιβάλλον. Ο νησιωτικός χώρος στον 21ο αιώνα, 2005, σελ. 157 επ., του ιδίου, Οικολογικός συνταγματισμός και βιώσιμη ανάπτυξη: Το παράδειγμα των νησιωτικών περιοχών, Επιθεώρησις Δημοσίου Δικαίου και Διοικητικού Δικαίου, τ. 3/2005, σ. 465 επ., του ιδίου, Δικαστικός ακτιβισμός και Σύνταγμα. Το παράδειγμα της περιβαλλοντικής νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, Περιβάλλον και Δίκαιο 2006, σ. 222 επ., του ιδίου, Η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης, Επιθεώρησις Διοικητικού Δικαίου και Δημοσίου Δικαίου 2002, σ. 580 επ., του ιδίου, Το άρθρο 24 του Συντάγματος ως πεδίο νομικο-πολιτικής έντασης στην πρόσφατη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, Νόμος και Φύση 1997, σελ. 573 επ.].

Θεμελιώνεται για τον λόγο αυτό απευθείας στο Σύνταγμα και την ΕΣΔΑ αξίωση αποζημίωσης των κατόχων των τίτλων αυτών Μ.Σ.Δ., η οποία μπορεί να επιδιωχθεί μόνον με την έγερση αγωγής κατά του Δημοσίου [βλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Μεταφορά Συντελεστή Δόμησης και προστασία της ιδιοκτησίας: Το ιστορικό μιας θεσμικής περιπέτειας (από τον νόμο 880/1979 στη ΔιοικΕφΑθ 3216/2022), Περιβάλλον και Δίκαιο, τ. 1/2024, σελ. 62 επ.]. Ήδη έχει εκδοθεί σειρά αποφάσεων των διοικητικών δικαστηρίων που δικαιώνουν τους κατόχους των τίτλων Μ.Σ.Δ. και υποχρεώνουν το Δημόσιο να τους καταβάλει ως αποζημίωση τη (σημερινή) αντικειμενική αξία των επιφανειών που αφορούν οι τίτλοι αυτοί. Η Δικηγορική Εταιρεία μας αισθάνεται υπερήφανη για τις δικαστικές αποφάσεις που αφορούν υποθέσεις της και δικαιώνουν τους κατόχους των τίτλων Μ.Σ.Δ. (βλ. ενδεικτικά Σ.τ.Ε. 1587/2024, Διοικητικό Εφετείο Αθηνών 2012/2026, 1137/2025, 3786/2022, 1110/2021, Διοικητικό Πρωτοδικείο Αθηνών 10162/2024 κ.ά.).

Η Διοίκηση δεν αποδείχθηκε ικανή, διαχρονικά, να ενεργοποιήσει τον θεσμό της Μ.Σ.Δ. Η πρόσφατη «πιλοτική» λειτουργία της ψηφιακής τράπεζας γης, στην οποία μπορεί να καταχωρούνται οι τίτλοι Μ.Σ.Δ., δεν αποτελεί ασφαλώς έναρξη των διαδικασιών ενεργοποίησής τους, ούτε θεμελιώνει καν υποχρέωση ή έστω προσδοκία των κατόχων τους ότι θα ενεργοποιηθούν, ούτε διασφαλίζει, κατ’ ελάχιστον, τα δικαιώματά τους. Η μακροχρόνια αδράνεια και οι παλινδρομήσεις της Διοίκησης στο ζήτημα αυτό προδιαγράφουν εν πολλοίς την περαιτέρω διαιώνιση παρά την επίλυση του προβλήματος, αναγκάζοντας τους -εν ομηρεία τελούντες- κατόχους των τίτλων αυτών να εγείρουν αγωγές για τη διασφάλιση των αξιώσεών τους. Απαιτείται ωστόσο προσοχή από τους τελευταίους, δεδομένου ότι ήδη ελλοχεύει ο κίνδυνος παραγραφής των αξιώσεών τους. Πρόκειται για ένα μείζον πρόβλημα που υπονομεύει, δίχως αμφιβολία το κράτος δικαίου και, σε κάθε περίπτωση, δεν αντιστοιχεί στις σύγχρονες συνταγματικές απαιτήσεις προστασίας της ιδιοκτησίας.