ΜΣΔ: αποζημιώσεις ιδιοκτητών ακινήτων από το δημόσιο ταμείο για πάγωμα δόμησης

Νέα δικαστική απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών δικαιώνει πανηγυρικά πέντε ιδιοκτήτες διατηρητέων ακινήτων στη Θεσσαλονίκη, και καταδικάζει το δημόσιο να τους καταβάλει νομιμοτόκως συνολικό ποσό 1.276.537,03 ευρώ, ως αποζημίωση, κρίνοντας παράνομη την πολυετή καθυστέρηση της διοίκησης να καθορίσει Ζώνες Υποδοχής Συντελεστή (ΖΥΣ) και να ενεργοποιήσει το θεσμό της Μεταφοράς Συντελεστή Δόμησης (ΜΣΔ). Οι προεκτάσεις δικαστικών διεκδικήσεων για τίτλους μεταφοράς δόμησης αξίας άνω των 200 εκατ. ευρώ, οικοδομικές άδειες του ΝΟΚ, 500.000 ιδιοκτήτες αυθαιρέτων και επαναφοράς κατηγορίας 5 για νέες υπαγωγές.

♦ Ανοίγει νέος κύκλος καταβολής μεγάλων χρηματικών αποζημιώσεων από το δημόσιο ταμείο, σε ιδιοκτήτες ακινήτων που στερούνται το δικαίωμα δόμησης, με συνέπεια να πέφτει σε αδράνεια η περιουσία τους από πολυετή παράλειψη της διοίκησης να νομοθετήσει τους πολεοδομικούς κανόνες αξιοποίησης της, με σημείο αναφοράς το νόμο 3044/2002 για τη Μεταφορά Συντελεστή Δόμησης, ο οποίος ωστόσο βρίσκεται σε 20ετή περιπέτεια, από την ακύρωση βασικών διατάξεων του το 2007 στο ΣτΕ. Παραπέμποντας παράλληλα σε … σκηνές από το μέλλον και για την τρέχουσα περιπέτεια των δικαστικών και νομοθετικών καθυστερήσεων και εμπλοκών του ΝΟΚ.

♦ Στην πρώτη γραμμή για αποζημιώσεις από το δημόσιο ταμείο είναι οι κάτοχοι και κληρονόμοι περί των 4000 ανενεργών τίτλων μεταφοράς συντελεστή δόμησης από διατηρητέα και ρυμοτομούμενα ακίνητα, οι οποίοι αντιστοιχούν σε περίπου 500.000 τετραγωνικά μέτρα δόμησης, η αξία της οποίας υπολογίζεται άνω των 200 εκατομμυρίων ευρώ. Όσον αφορά δε την συνολική εικόνα σε πανελλαδική κλίμακα, σύμφωνα με τα επίσημα στοιχεία του ΥΠΕΝ έχουν εκδοθεί συνολικά 19.763 τίτλοι ΜΣΔ, συνολικής μεταφερόμενης επιφάνειας 1.125.815 τετραγωνικών μέτρων.

♦ Από τη δικαστική απόφαση έρχονται στο προσκήνιο και οι νομοθετικές πρωτοβουλίες που αναλήφθηκαν με τους νόμους 4495/2017 και 4759/2020, για την επανεργοποίηση του θεσμού της Μεταφοράς Συντελεστή Δόμησης. Κάτι που επικαλέστηκε η πλευρά του δημοσίου στα επιχειρήματα της στη δίκη, υποστηρίζοντας ότι οι ιδιοκτήτες των διατηρητέων ακινήτων της Θεσσαλονίκης μπορούν να υπαχθούν στο νέο νόμο, (άρθρο 79 παρ.2 του ν. 4495/2017), σύμφωνα με το οποίο δικαιούνται να λάβουν νέους τίτλους ΜΣΔ. και να επιλέξουν την πραγματοποίηση μεταφοράς συντελεστή δόμησης μέσω της Τράπεζας Δικαιωμάτων Δόμησης Κοινόχρηστων Χώρων (ΔΚΚΧ), της λεγόμενης Τράπεζας Γης, ή τη χρηματική αποζημίωση από την Τράπεζα αυτή. Επιχειρήματα που απέρριψε το δικαστήριο, δίνοντας το μήνυμα ότι οι παλιοί λογαριασμοί, ιδίως για όσους θιγόμενους ιδιοκτήτες έχουν ασκήσει αγωγές κατά του δημοσίου δεν κλείνουν με τις νεότερες νομοθετικές ρυθμίσεις.

♦ Η επανεργοποίηση του θεσμού της Μεταφοράς Συντελεστή Δόμησης αναμένεται από το 2026-27, καθώς έχει ήδη ανατεθεί από το ΥΠΕΝ και το ΤΕΕ και ολοκληρώνεται σε περίπου ένα χρόνο, η υλοποίηση του έργου της Ψηφιακής Τράπεζας Γης. Και παράλληλα στο πλαίσιο του νέου Πολεοδομικού και Χωροταξικού Σχεδιασμού του προγράμματος «Κωνσταντίνος Δοξιάδης» βρίσκονται σε εξέλιξη οι μελέτες για τον καθορισμό των Ζωνών Υποδοχής Συντελεστή σε αστικές περιοχές όλης της χώρας, ώστε να αποζημιώνονται οι ιδιοκτήτες ακινήτων για τους οποίους ισχύουν περιορισμοί δόμησης και αξιοποίησης της περιουσίας τους.

♦ Η επανεργοποίηση του θεσμού της ΜΣΔ αφορά και σε περίπου 500.000 ιδιοκτήτες αυθαιρέτων κατηγορίας 5, που έχουν υπαχθεί σε τακτοποίηση για 30 χρόνια αλλά και σε προοπτική επαναφοράς της δυνατότητας τακτοποίησης αυθαιρέτων κατηγορίας 5, μέσω αγοράς συντελεστή δόμησης από την Τράπεζα Γης, για νομιμοποίηση των αυθαίρετων τετραγωνικών που δεν πρόκειται να κατεδαφιστούν. Τα χρήματα που θα συγκεντρώνονται θα πηγαίνουν σε ειδικό λογαριασμό για πράσινα έργα αναπλάσεων και κοινόχρηστων υποδομών.

Δέσμια δέσμευση της διοίκησης, η έκδοση κανονιστικών πράξεων για τα δικαιώματα περιουσίας των πολιτών

Στη νέα δικαστική απόφαση του Τριμελούς Διοικητικού Εφετείου Αθηνών (1137/2025), υπογραμμίζεται ότι αποτελεί δέσμια δέσμευση της διοίκησης, η έκδοση κανονιστικών πράξεων για την άμεση έναρξη της ισχύος του δικαιώματος που παρέχεται από τον ίδιο το νόμο.

Η απόφαση αναφέρεται στο δικαίωμα που παρέχει ο θεσμός της Μεταφοράς Συντελεστή Δόμησης σε ιδιοκτήτες «βαρυνόμενων» διατηρητέων, ρυμοτομούμενων και άλλων ακινήτων, να μεταφέρουν ίσης αξίας τετραγωνικά μέτρα δόμησης με αυτά που δεν μπορούν να χτίσουν στα αρχικά ακίνητα τους, ως επιπλέον τετραγωνικά από την προβλεπόμενη δόμηση σε άλλα «ωφελούμενα» ακίνητα και οικοδομές, που βρίσκονται σε περιοχές, συνήθως σε μητροπολιτικά κέντρα και κατά μήκος μεγάλων οδικών αξόνων, οι οποίες με βάση πολεοδομικές μελέτες ορίζονται ως Ζώνες Υποδοχής Συντελεστή Δόμησης (ΖΥΣ) και επιτρέπεται η επιπλέον δόμηση του μεταφερόμενου συντελεστή δόμησης.

Κρίνει παράνομη την μακροχρόνια αδράνεια της διοίκησης, τουλάχιστον επί 15 χρόνια, από το έτος 2002 που δημοσιεύθηκε ο ν. 3044/2002, έως το 2017 που ασκήθηκε η αγωγή των πέντε ιδιοκτητών διατηρητέων κτιρίων κατόχων τίτλων μεταφοράς συντελεστή δόμησης, να εκδώσει αρχικά την προβλεπόμενη από τον συγκεκριμένο νόμο υπουργική απόφαση για τον καθορισμό των ειδικότερων προδιαγραφών εκπόνησης των μελετών για τον καθορισμό ΖΥΣ και, στη συνέχεια, τον καθορισμό ΖΥΣ.

Και αυτό διότι:

«Από την παράνομη αυτή παράλειψη της διοίκησης οι τίτλοι ΜΣΔ των ιδιοκτητών των διατηρητέων κτιρίων κατέστησαν ανενεργοί, μη δυνάμενοι να εκπληρώσουν τον σκοπό για τον οποίον εκδόθηκαν, με συνέπεια οι ίδιοι να αποστερηθούν τα περιουσιακά στοιχεία που ενσωματώνονται σε αυτούς και να υποστούν ζημία ισόποση με την αντικειμενική αξία της προς μεταφορά επιφάνειας (σε τετραγωνικά μέτρα από ισόγειο και ορόφους)», όπως λέει η δικαστική απόφαση.

Πως το υπουργείο Οικονομικών έχασε τις δίκες σε πρώτο και δεύτερο βαθμό

Το ελληνικό δημόσιο ηττήθηκε κατά κράτος, καθώς απορρίφθηκε στο σύνολο της η έφεση που εκπροσωπούμενο δια πληρεξούσιου δικηγόρου από το υπουργείο Οικονομικών άσκησε στο Τριμελές Διοικητικό Εφετείο Αθηνών, ζητώντας να εξαφανιστεί η με αριθμό 8183/2023 οριστική απόφαση του Τριμελούς Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών, η οποία δικαίωνε τους πέντε ιδιοκτήτες διατηρητέων ακινήτων στη Θεσσαλονίκη.

Η απόφαση του Πρωτοδικείου, που έγινε δεκτή στο σύνολο της και στο Εφετείο αναγνώριζε «υποχρέωση του δημοσίου να καταβάλει νομιμοτόκως στους συγκεκριμένους ιδιοκτήτες διατηρητέων ακινήτων, το συνολικό το ποσό των 1.276.537,03 ευρώ, (στην πρώτη και στην τρίτη εφεσίβλητη από 222.305,64 ευρώ, στη δεύτερη εφεσίβλητη ποσό 354.713,18 ευρώ, στο τέταρτο ποσό 89.397,51 ευρώ και στην πέμπτη ποσό 387.815,06 ευρώ), ως αποζημίωση, κατ’ άρθρο 105 του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα, για την αποκατάσταση της ζημίας που υπέστησαν από την παράνομη παράλειψη των οργάνων του να εκδώσουν τις αναγκαίες για την υλοποίηση του θεσμού της Μεταφοράς Συντελεστή Δόμησης (Μ.Σ.Δ.) κανονιστικές αποφάσεις, κατ’ εξουσιοδότηση του ν. 3044/2002, η οποία είχε ως συνέπεια την αδρανοποίηση των περιουσιακών δικαιωμάτων τους, που είναι ενσωματωμένα σε οικείους τίτλους Μ.Σ.Δ. Στα ανωτέρω ποσά περιλαμβάνεται και ποσό 700 ευρώ, ως χρηματική ικανοποίηση, κατ’ άρθρο 932 του Αστικού Κώδικα, λόγω της ηθικής βλάβης που υπέστησαν από την ανωτέρω αιτία».

«Από την παράνομη αυτή παράλειψη οι τίτλοι τους κατέστησαν ανενεργοί, μη δυνάμενοι να εκπληρώσουν τον σκοπό για τον οποίον εκδόθηκαν, με συνέπεια οι ίδιοι να αποστερηθούν τα περιουσιακά στοιχεία που ενσωματώνονται σε αυτούς και να υποστούν ζημία ισόποση με την αντικειμενική αξία της προς μεταφορά επιφάνειας (σε τετραγωνικά μέτρα από ισόγειο και ορόφους)», σημειώνεται στην απόφαση του Τριμελούς Διοικητικού Εφετείου Αθηνών.

Αποκλείεται η στέρηση περιουσίας χωρίς την προηγούμενη καταβολή αποζημίωσης

Στην απόφαση (1137/2025) του Τριμελούς Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, που επιβεβαιώνει την απόφαση του πρωτοβάθμιου δικαστηρίου και δικαιώνει τους πέντε ιδιοκτήτες διατηρητέων ακινήτων σημειώνεται ότι:

♦ «Με το άρθρο 4 παρ.2 του ν. 3044/2002 ρυθμίζονται διεξοδικά οι προϋποθέσεις που πρέπει να συντρέχουν και τα στοιχεία που πρέπει να σταθμιστούν για τον καθορισμό Ζ.Υ.Σ. και που διέπουν δεσμευτικά τη Διοίκηση, στην οποία καταλείπεται μόνο η εξουσία για θέσπιση συμπληρωματικών κανόνων ρύθμισης λεπτομερειών».

♦ «Σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 17 παρ.2 του Συντάγματος και 1 του Π.Π.Π. της Ε.Σ.Δ.Α. αποκλείεται η στέρηση περιουσίας χωρίς την προηγούμενη καταβολή αποζημίωσης, και η προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος, με την κήρυξη κτισμάτων ως διατηρητέων, αποτελεί ουσιώδη περιορισμό της ιδιοκτησίας και τρόπος αποζημίωσης αποτελεί και ο θεσμός της μεταφοράς του συντελεστή δόμησης».

♦ «Η παράλειψη έκδοσης της προβλεπόμενης από την παρ.3 του άρθρου 6 του ν. 3044/2002 κανονιστικής υπουργικής απόφασης για τον καθορισμό των ειδικότερων προδιαγραφών εκπόνησης των μελετών για τον καθορισμό Ζ.Υ.Σ. και, ακολούθως, η παράλειψη καθορισμού Ζ.Υ.Σ., εντός των οποίων και μόνο είναι δυνατή η πραγματοποίηση της μεταφοράς συντελεστή δόμησης, προσκρούει στις ανωτέρω υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις, γιατί με τον τρόπο αυτόν καθίσταται στην ουσία ανενεργής η καταβολή της οφειλόμενης αποζημίωσης».

♦ «Ο καθορισμός των Ζ.Υ.Σ. δεν εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης, αλλά συνιστά δέσμια αρμοδιότητα αυτής και ότι εφόσον έως την έκδοση το έτος 2013 των επίμαχων τίτλων είχε παρέλθει εύλογο χρονικό διάστημα, στοιχειοθετείται αποζημιωτική ευθύνη του Ελληνικού Δημοσίου, κατ’ άρθρο 105 του Εισ.Ν.Α.Κ. Η δε ζημία των εναγόντων συνίσταται στην αποστέρηση του ενσωματωμένου στους επίμαχους τίτλους Μ.Σ.Δ. δικαιώματός τους να ανεγείρουν ακίνητα επιφάνειας ίσης με την αναγραφόμενη στους αντίστοιχους τίτλους και ισοδυναμεί με την αξία της προς μεταφορά δομήσιμης επιφανείας»

♦ «Τα όργανα του Ελληνικού Δημοσίου παρέλειψαν, κατά παράβαση της σχετικής υποχρέωσή τους, την έκδοση, αρχικά, της προβλεπόμενης από την παρ.3 του άρθρου 6 του ν. 3044/2002 υπουργικής απόφασης για τον καθορισμό των ειδικότερων προδιαγραφών εκπόνησης των μελετών για τον καθορισμό Ζ.Υ.Σ. και, στη συνέχεια, τον καθορισμό Ζ.Υ.Σ., για χρονικό διάστημα που υπερβαίνει τον εύλογο χρόνο, από το έτος 2002 που δημοσιεύθηκε ο ν. 3044/2002, έως την άσκηση της αγωγής (1.9.2017).

♦ «H παράνομη αυτή παράλειψη καθιστά αδύνατη την πραγματοποίηση της μεταφοράς συντελεστή δόμησης, που αποτελεί τρόπο αποζημίωσης, λόγω της επιβολής ουσιωδών περιορισμών για προστασία στοιχείων της πολιτιστικής κληρονομιάς (κατ΄ άρθρο 24 παρ.6 του Συντάγματος), όπως είναι τα κτίρια που χαρακτηρίζονται ως διατηρητέα (Ολ. ΣτΕ 2367/2007) και ανενεργή την απορρέουσα από την συνταγματική αυτή διάταξη υποχρέωση για καταβολή αποζημίωσης, κατά τα αναφερθέντα στην δεύτερη σκέψη».

♦ «Προς απόδειξη της ζημίας τους οι ιδιοκτήτες προσκόμισαν φύλλα υπολογισμού αξίας ακινήτου-οικοπέδου των επίμαχων ιδιοκτησιών που συντάχθηκαν από την συμβολαιογράφο Αθηνών, και αφορούν το φορολογικό έτος 2015, προβάλλοντας ότι οι σχετικές αξίες έχουν παραμείνει σταθερές».

Τα επιχειρήματα του δημοσίου που απέρριψε το δικαστήριο

Τα βασικά επιχειρήματα που πρόβαλε το ελληνικό δημόσιο στη δίκη του 2023 στο Πρωτοδικείο Αθηνών και απορρίφθηκαν πρωτοδίκως όσο και στη δικαστική απόφαση του 2025 του Εφετείου Αθηνών είναι:

◊ «Δεν συντρέχει παράνομη παράλειψη των οργάνων του, καθώς η εκτίμηση της σκοπιμότητας για την έκδοση της κανονιστικής πράξης και η εκτίμηση του χρόνου έκδοσής της εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης, μετά από τη στάθμιση των ιδιαίτερων συνθηκών που επιτρέπουν ή μη τον καθορισμό των Ζ.Υ.Σ. και άπτεται της έρευνας πραγματικών ζητημάτων σχετιζόμενων με τεχνικά και πολεοδομικά δεδομένα, ήτοι προδήλως σύνθετο εγχείρημα που απαιτεί εξειδικευμένες τεχνικές κρίσεις».

◊ «Με τον ν. 4495/2017 καταργήθηκαν οι διατάξεις των άρθρων 1 – 7 του ν. 3044/2002, οι οποίες δεν αποτελούν πλέον έρεισμα για τη θεμελίωση αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου, ενώ επιπλέον με τον νόμο αυτόν οι εφεσίβλητοι, όχι απλώς δύνανται, κατ’ άρθρο 79 παρ.1 αυτού, αλλά υποχρεούνται να λάβουν κατόπιν αιτήματός τους νέο τίτλο Μ.Σ.Δ. και να επιλέξουν είτε την πραγματοποίηση μεταφοράς συντελεστή δόμησης μέσω της Τράπεζας Δικαιωμάτων Δόμησης και Κοινοχρήστων Χώρων (Δ.Δ.Κ.Χ.), είτε τη χρηματική αποζημίωσή τους από την ίδια Τράπεζα.

◊ «Ο προσδιορισμός της ζημίας δεν θα πρέπει να γίνει βάσει της αναφερόμενης στους επίμαχους τίτλους δομήσιμης επιφάνειας, αλλά βάσει της επιφάνειας γηπέδου, στην οποία αυτή αντιστοιχεί, προέβαλε δε ένσταση αοριστίας, καθόσον με την αγωγή δεν προέκυπτε ο τρόπος υπολογισμού της αντικειμενικής αξίας».

◊«Δεν υφίστατο υποχρέωση για έκδοση των επίδικων κανονιστικών πράξεων, καθώς με την εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 4 παρ.2 του ν. 3044/2002, αφενός δεν καθιερώνεται με τρόπο ευθύ και άμεσο δικαίωμα, αλλά καταλείπεται εξ ολοκλήρου στη Διοίκηση η εξουσία για καθορισμό Ζ.Υ.Σ., που προϋποθέτει εκπόνηση ειδικής μελέτης σε περιοχές για τις οποίες συντρέχουν σωρευτικά οι απαιτούμενες από το νόμο προϋποθέσεις και τήρηση ειδικής διοικητικής διαδικασίας για την διατύπωση των απόψεων των εμπλεκόμενων αρχών, αφετέρου δεν τίθενται συγκεκριμένα αυστηρά χρονικά όρια».

◊ «Η πρωτόδικη απόφαση είναι πλημμελώς αιτιολογημένη, γιατί δεν καθόρισε τον χρόνο εκτίμησης της ζημίας, η οποία θα έπρεπε να υπολογιστεί (βάσει της αντικειμενικής αξίας της προς μεταφορά δομήσιμης επιφάνειας) κατά τον χρόνο έκδοσης της εγκριτικής απόφασης έκδοσης τίτλων Μ.Σ.Δ., ήτοι το έτος 2013, την οποία, όμως, οι εφεσίβλητοι δεν απέδειξαν, καθώς τα προσκομισθέντα φύλλα υπολογισμού αξίας των ακινήτων τους αφορούσαν το φορολογικό έτος 2015».

Επιχείρημα του δημοσίου το οποίο επίσης απορρίπτει η δικαστική απόφαση του Εφετείου σημειώνοντας ότι:

♦ «Τα ανωτέρω είναι απορριπτέα ως αορίστως προβαλλόμενα, καθώς το εκκαλούν δεν ισχυρίζεται, ούτε αποδεικνύει ότι το έτος 2013 η αντικειμενική αξία των επίδικων ακινήτων ήταν μικρότερη από αυτήν του έτους 2015 που έλαβε υπόψη το πρωτοβάθμιο δικαστήριο, ενώ, σε κάθε περίπτωση, δεν είχε αμφισβητήσει πρωτόδικα τα αιτηθέντα με την αγωγή ποσά, όπως αυτά προέκυπταν από τα προαναφερθέντα φύλλα υπολογισμού».

Η ταυτότητα της δίκης

Η δίκη στο Εφετείο Αθηνών (Τμήμα 2ο Τριμελές) δημόσια στο ακροατήριό έγινε με δικαστές τις Αγγελική Συντελή, Πρόεδρο Εφετών Διοικητικών Δικαστηρίων, Αρτεμισία Μπιτσώρη και Ευαγγελία Λιάγκα (εισηγήτρια), Εφέτες Διοικητικών Δικαστηρίων, και γραμματέα την Κωστούλα Μουρτζούκου, δικαστική υπάλληλο.